El TSJ de Madrid ha acogido el debate doctrinal sobre la acción popular. El fiscal Ignacio Stampa la defiende como contrapeso del Ministerio Fiscal; el penalista José María de Pablo propone acotarla con límites legales expresos.
Un mandato constitucional sin desarrollo legal
La mesa «La acción popular bajo la lupa» se celebró el 23 de octubre en la sede del TSJ de Madrid, dentro de la V Jornada Estado de Derecho de Foro Judicial Independiente. Moderó Fernando Portillo, magistrado de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Melilla. Los participantes coincidieron en que la figura no puede suprimirse sin reformar la Constitución. El desacuerdo se situó en el alcance.
El artículo 125 de la Constitución reconoce la acción popular «en los procesos penales y en la forma que la ley determine», un desarrollo legal que nunca se ha producido. El artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal declara pública la acción penal y legitima a todos los ciudadanos para ejercitarla. La consecuencia procesal es que la acusación popular no necesita acreditar interés directo ni vínculo con el bien jurídico protegido, requisito exigido a la acusación particular.
Ese vacío explica las dos posiciones. La defensa reclama un catálogo cerrado de delitos y un vínculo efectivo con el bien jurídico; la Fiscalía sostiene que el problema no reside en la legitimación, sino en la organización interna del Ministerio Fiscal.
La contraposición: contrapeso democrático frente a acotación legal
Stampa, fiscal de la Sección de Crimen Organizado de la Fiscalía Provincial de Madrid, intervino a título individual. Su tesis es que la acción popular existe por desconfianza hacia el Ministerio Fiscal, en la línea del modelo de Alonso Martínez en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882. El problema no es la designación gubernamental del fiscal general, sino el poder que concentra: la jerarquía obliga a cumplir órdenes y el fiscal general decide sobre la carrera de cada fiscal.
Ilustró esa dependencia con un episodio propio. La Fiscalía Superior de Madrid abrió diligencias de investigación a raíz de informaciones periodísticas mientras aspiraba a una plaza. En el expediente halló dos propuestas de archivo firmadas por el fiscal instructor, borradores con la marca de agua del fiscal superior y diligencias interesadas por la Secretaría Técnica de la Fiscalía General. Necesitó acudir a los tribunales para obtener los expedientes gubernativos. Añadió que la circular de diciembre de 2022, que impuso expedientes paralelos en investigaciones «de trascendencia», buscaba evitar «indeseables discrepancias jurídicas que queden plasmadas por escrito».
La acción popular se justifica, según la tesis expuesta por el fiscal, en la desconfianza frente a un Ministerio Fiscal jerárquicamente subordinado al fiscal general del Estado.
Sus propuestas se dirigen al estatuto del Ministerio Fiscal: que las órdenes consten por escrito, como recomienda el Consejo Consultivo de Fiscales Europeos; supresión de los expedientes gubernativos paralelos; y contradicción y derecho de defensa en las diligencias de investigación, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional. Rechazó la proposición de ley registrada en enero de 2025, que excluía a partidos, sindicatos y asociaciones dependientes, exigía interés directo y vetaba las querellas basadas solo en noticias. Sin reforma fiscal, concluyó, la acción popular sigue siendo necesaria.
De Pablo compartió el diagnóstico y rechazó las conclusiones. Admitió que la figura es necesaria y que suprimirla exigiría reforma constitucional. Su experiencia como defensor en procedimientos mediáticos es crítica: la actuación de las acusaciones populares le resulta «o innecesaria o perjudicial», y cuando la ejercen partidos el objetivo es «hundir al enemigo político», sea inocente o culpable el investigado.
Propuso seis límites: independencia real de la Fiscalía antes de atribuirle la instrucción; prohibición del ejercicio por partidos y asociaciones vinculadas; exigencia de vínculo con el bien jurídico protegido; catálogo de delitos; aplicación de la doctrina Botín desde la personación; y costas automáticas en caso de sobreseimiento o absolución. Rechazó la proposición de enero de 2025 por «centrada en determinados casos».
Portillo cerró con un punto de acuerdo: privar de la herramienta a los partidos. Advirtió de la dificultad técnica de definir qué asociaciones están vinculadas a una formación, cuestión que exigiría criterios de dependencia económica o de dirección.
La Doctrina del Tribunal
El debate no incorpora doctrina judicial nueva, pero delimita el marco aplicable. La interpretación vigente se sostiene sobre el artículo 125 de la Constitución, el artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la lectura del artículo 782.2 fijada por la Sala Segunda del Tribunal Supremo en la doctrina Botín: no procede abrir juicio oral cuando ni el fiscal ni el perjudicado acusan, aunque la acusación popular sostenga lo contrario. La acusación popular no equivale a la particular.
La segunda línea doctrinal es la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 de la Constitución: contradicción y derecho de defensa en las diligencias de investigación preprocesales. Trasladada al ámbito de la carrera fiscal, la controversia se desplaza desde la legitimación del acusador hacia la organización interna del Ministerio Fiscal. El impacto recae en los juzgados que tramitan querellas de asociaciones sin vínculo con el perjudicado y en la estrategia de personación de los letrados.
La proyección depende del legislador. La proposición registrada en enero de 2025 condiciona cualquier cambio, y mientras no se apruebe los tribunales aplicarán el régimen vigente del artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la doctrina Botín. Una eventual reforma exigiría definir sujetos legitimados, alcance de la intervención en la instrucción y régimen de costas.
FICHA DEL CASO
- El caso: Mesa de debate «La acción popular bajo la lupa», celebrada en la V Jornada Estado de Derecho, sobre la función y los límites de la acción popular del artículo 125 de la Constitución. No es un procedimiento judicial.
- Datos importantes: Artículos 125 CE, 101 y 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y 782.2 del mismo texto según la doctrina Botín. Sin sentencia ni cuantía: se confrontan dos tesis doctrinales sobre legitimación, instrucción y costas.
- Fecha de los juicios: Mesa celebrada el 23 de octubre de 2026 en la sede del TSJ de Madrid. No hay resolución judicial ni publicación en el CENDOJ.
- Personas acusadas y por qué: N/A. No existe proceso ni imputación; los intervinientes son el fiscal Ignacio Stampa, el penalista José María de Pablo y el magistrado Fernando Portillo, en calidad de ponentes.
