La reciente crisis migratoria que ha sufrido Ceuta, en un contexto de tensiones con el Reino de Marruecos, que mantiene reivindicaciones sobre territorios españoles, y la respuesta del Gobierno de Pedro Sánchez ante sus consecuencias han vuelto a poner en guardia a las dos ciudades autónomas españolas situadas en el norte de África. Con Juan Jesús Vivas, presidente de Ceuta, y Juan José Imbroda, presidente de Melilla, al frente de sus respectivas administraciones, la posibilidad de que ambos territorios se conviertan en comunidades autónomas vuelve a situarse en el debate político, después de una sugerencia de Irene Montero (Podemos) que pasó prácticamente inadvertida.
En este contexto, la falta de una respuesta que las administraciones de ambas ciudades consideren suficiente ante la crisis de Ceuta, junto con las tensiones políticas y diplomáticas entre Sánchez y Marruecos, ha llevado a plantear posibles soluciones para afrontar futuras situaciones similares. Cabe recordar que ambos territorios se encuentran expuestos a las consecuencias de la estrategia de presión híbrida que Rabat mantiene frente a España, en un escenario marcado por las reivindicaciones territoriales marroquíes y por las críticas a la actuación del Ejecutivo central.
Ceuta y Melilla ocupan una posición singular dentro de la organización territorial de España. Aunque cuentan con estatutos de autonomía propios desde 1995, ambas ciudades mantienen un régimen jurídico diferente al de las 17 comunidades autónomas. Esta particularidad alimenta periódicamente el debate sobre si deberían dar un paso más y convertirse en comunidades autónomas de pleno derecho.
La cuestión no es únicamente administrativa. Su ubicación en el norte de África, la presión que ejercen las relaciones con Marruecos, las dificultades económicas y la necesidad de garantizar servicios públicos en territorios separados geográficamente de la Península convierten el modelo de autogobierno en un asunto estratégico para el Estado.
La transformación podría abrir la puerta a una reorganización de sus competencias, una mayor capacidad normativa y una posición institucional diferente dentro del sistema autonómico. Sin embargo, Ceuta y Melilla ya disfrutan de autonomía política y fiscal en determinados ámbitos, por lo que el cambio no supondría automáticamente más dinero, mejores servicios o una mayor protección de sus fronteras.
La clave estaría en qué competencias se les atribuirían, cómo se financiarían y qué modificaciones legales exigiría la operación.
Un modelo autonómico diferente al de las comunidades tradicionales
La singularidad de Ceuta y Melilla quedó definida con la aprobación de la Ley Orgánica 1/1995, para Ceuta, y la Ley Orgánica 2/1995, para Melilla. Ambas normas reconocieron a las ciudades un régimen de autogobierno al amparo del artículo 144.b de la Constitución.
Desde entonces, las dos cuentan con una Asamblea, un presidente y un Consejo de Gobierno. También pueden aprobar sus presupuestos, regular determinadas materias y ejercer competencias en ámbitos como el urbanismo, la vivienda o los servicios locales. No son, por tanto, simples municipios, aunque su estructura institucional conserva elementos propios de la Administración local.
La principal diferencia con las comunidades autónomas reside en el alcance de sus potestades. Sus asambleas disponen de capacidad normativa, pero no cuentan con la misma potestad legislativa autonómica que caracteriza a los parlamentos regionales. Sus competencias están delimitadas por los estatutos y por la legislación estatal, y su régimen jurídico mantiene una vinculación más estrecha con el derecho local.
Convertirse en comunidades autónomas permitiría plantear una revisión de ese marco y diseñar instituciones con mayores atribuciones. No bastaría, sin embargo, con cambiar el nombre de sus gobiernos o de sus asambleas: sería necesario definir qué competencias nuevas asumirían y mediante qué procedimiento jurídico.
La Constitución establece distintas vías para acceder a la autonomía y contempla, en su artículo 144, la posibilidad de que las Cortes Generales, por motivos de interés nacional y mediante ley orgánica, autoricen determinados procesos territoriales. La fórmula concreta para una eventual transformación tendría que estudiarse jurídicamente, teniendo en cuenta los estatutos vigentes y las condiciones constitucionales aplicables.
Por eso, el debate no consiste en que ambas ciudades carezcan de autonomía, sino en determinar si el modelo de 1995 continúa siendo suficiente para responder a sus necesidades actuales.
Más competencias, financiación y capacidad para decidir sobre su futuro
Uno de los principales argumentos a favor de que Ceuta y Melilla se conviertan en comunidades autónomas sería la posibilidad de reforzar su capacidad para diseñar políticas públicas adaptadas a sus circunstancias. La reducida superficie de ambos territorios, su densidad urbana, la dependencia de las conexiones marítimas y aéreas y su posición fronteriza plantean problemas diferentes de los que afrontan muchas regiones peninsulares.
Con un marco competencial más amplio, ambas ciudades podrían aspirar a una mayor autonomía para desarrollar políticas en materias como vivienda, ordenación territorial, desarrollo económico y planificación de infraestructuras, siempre dentro de las competencias que les atribuyera la ley. También podrían reforzar su interlocución con el Gobierno central y con las instituciones europeas en asuntos que afectan directamente a sus economías y a sus fronteras.
La educación, la sanidad y los servicios sociales constituyen otro de los ámbitos relevantes. En la actualidad, el Estado conserva un papel determinante en la prestación de servicios esenciales en ambas ciudades. Un eventual cambio de modelo permitiría estudiar si convendría transferir nuevas responsabilidades, aunque asumir más competencias no garantizaría por sí mismo una mejora de los servicios públicos. Para conseguirla sería necesario acompañar las nuevas atribuciones de recursos económicos, personal y mecanismos de coordinación.
La financiación sería, precisamente, uno de los puntos centrales de cualquier negociación. Ceuta y Melilla cuentan con un régimen económico y fiscal singular, además de mecanismos de financiación estatal. Sus estatutos reconocen la autonomía financiera y prevén recursos procedentes de tributos propios, transferencias y otras fuentes de ingresos.
Por ello, la conversión en comunidades autónomas no supondría automáticamente recibir más dinero del Estado. El resultado dependería del sistema de financiación que se aprobara, de las competencias transferidas y de los criterios utilizados para calcular las necesidades de gasto. La población, la insularidad funcional derivada de su separación de la Península, los costes del transporte y las exigencias de los servicios fronterizos podrían formar parte de esa negociación.
También habría que determinar cómo encajaría el nuevo modelo con su fiscalidad especial. Ambas ciudades cuentan con un régimen indirecto propio, articulado en torno al Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación (IPSI), en lugar del IVA. Esa singularidad responde a su situación geográfica y económica, y no desaparecería necesariamente por convertirse en comunidades autónomas.
La ventaja potencial, por tanto, estaría en negociar un sistema de financiación más ajustado a sus necesidades, no en presumir que el cambio institucional traería consigo una mejora fiscal inmediata. Para los ciudadanos, el beneficio real dependería de que los recursos adicionales, si los hubiera, se tradujeran en mejores servicios, oportunidades laborales e inversiones.
Marruecos, la frontera y el peso estratégico de las dos ciudades
El debate adquiere una dimensión especial por la posición de Ceuta y Melilla frente a Marruecos. Las dos ciudades son territorios españoles situados en el norte de África y fronteras exteriores de la Unión Europea. Su situación las expone a desafíos migratorios, comerciales y diplomáticos que no tienen una equivalencia directa en la mayoría de las comunidades autónomas.
Las crisis fronterizas han demostrado que las decisiones que afectan a ambas ciudades pueden tener consecuencias que van mucho más allá de la gestión municipal. La cooperación con Rabat, el control de los pasos fronterizos, la actividad económica y la seguridad condicionan la vida cotidiana de sus habitantes y la actuación de las administraciones públicas.
En este contexto, un estatuto autonómico reforzado podría proporcionarles más peso político e institucional dentro de España, además de una mayor capacidad para diseñar respuestas propias en los ámbitos que asumieran. También podría consolidar mecanismos de coordinación específicos con el Estado para abordar emergencias fronterizas y proteger la actividad económica local.
Pero hay un límite fundamental: la defensa nacional, las relaciones internacionales y el control de las fronteras no pasarían automáticamente a manos de los hipotéticos gobiernos autonómicos. Son materias en las que el Estado mantiene responsabilidades esenciales, de acuerdo con el marco constitucional. Convertirse en comunidades autónomas tampoco modificaría por sí mismo la soberanía española sobre Ceuta y Melilla ni resolvería las discrepancias diplomáticas con Marruecos.
La transformación podría tener, además, una dimensión simbólica. Ambas ciudades pasarían a integrarse formalmente en el mismo nivel territorial que las comunidades autónomas, algo que sus defensores podrían interpretar como una forma de reforzar su encaje institucional en España. No obstante, su condición de territorios españoles no depende de que sean comunidades autónomas: sus estatutos ya las definen expresamente como parte integrante de la nación española.
La cuestión política sería si ese reconocimiento institucional adicional aportaría ventajas prácticas suficientes para justificar la reforma. También habría que valorar sus costes administrativos, la necesidad de adaptar las instituciones y el riesgo de duplicar estructuras sin mejorar los servicios.
En definitiva, Ceuta y Melilla podrían ganar capacidad de decisión, mayor autonomía normativa y una posición reforzada en el debate territorial español si se convirtieran en comunidades autónomas. Sin embargo, esas ventajas no serían automáticas ni dependerían únicamente de la denominación jurídica. El resultado estaría condicionado por las competencias transferidas, la financiación acordada y el diseño de sus relaciones con el Estado.
El verdadero debate consiste en determinar si el modelo vigente desde 1995 responde adecuadamente a las necesidades de dos territorios con circunstancias geográficas, económicas y estratégicas excepcionales. La conversión autonómica sería una opción para reformarlo, pero no la única: también cabría reforzar sus estatutos actuales sin alterar su condición de ciudades autónomas.
