La ampliación de la Unión Europea ha dejado de ser una promesa colectiva para convertirse en un calendario de dos velocidades. Montenegro cerrará las negociaciones antes de que acabe el año y aspira a entrar en 2028; Ucrania, el país que reabrió la puerta de todo el proceso, continúa sin fecha vinculante. Entre ambos hay diez candidatos, dos expedientes congelados y una ronda de ratificaciones que dependerá de las urnas.
El informe anual de ampliación que la Comisión Europea ha presentado este otoño dibuja un escenario que en Bruselas nadie discute en público y muchos reconocen en privado: el club ya no negocia con un bloque, sino país a país y a distinta velocidad. Montenegro cumple los criterios exigidos, según el diagnóstico del Ejecutivo comunitario, y las negociaciones deberían quedar cerradas antes de que finalice el año. Su entrada como Estado miembro número 28 está proyectada para 2028.
Albania y Moldavia avanzan a buen ritmo, aunque arrastran reformas pendientes antes de culminar la adhesión. El caso moldavo es el más frágil de los tres: su vecindad con la guerra y la presión rusa sobre su territorio convierten cada avance técnico en un asunto de seguridad nacional.
Ucrania, en cambio, se ha llevado un tirón de orejas. Sigue en el pelotón de cabeza, pero necesita pisar el acelerador en independencia judicial y en lucha contra la corrupción. ‘Es importante que Ucrania siga acelerando el ritmo de las reformas para situarse en condiciones de cumplir su ambicioso objetivo de concluir las negociaciones de adhesión a finales de 2028’, ha señalado Marta Kos, comisaria de Ampliación.
La última adhesión se produjo en 2013, con Croacia. Mucho más lejos queda el boom de 2004, cuando diez países, la mayoría de la órbita soviética, entraron a la vez. Después de aquel hito el proceso perdió fuelle: la asimilación resultó más complicada de lo previsto y una decena de candidatos quedó en el limbo. Todo se empantanó hasta que estalló la guerra. Cuatro días después de la invasión rusa, Ursula von der Leyen lo resumió en una entrevista: ‘Son de los nuestros y queremos que estén dentro’.
Ese impulso sigue vivo en los papeles. Por primera vez, el informe anual dedica un apartado específico a seguridad y defensa y describe a Ucrania como ‘la primera línea de defensa de Europa frente a Rusia. La lectura de Hannah Neumann, eurodiputada alemana de Los Verdes, es explícita: ‘Rusia considera esta situación como una batalla por las esferas de influencia y trata de socavar la política, la democracia y el desarrollo de muchos de estos países’.
La ampliación ya no se vende como un proyecto de valores: se presenta como un instrumento de contención militar, y ese cambio de marco altera el ritmo y el precio de cada reforma.
El problema es el tamaño. Ucrania es el candidato más grande que ha llamado nunca a la puerta: su producción agrícola compite de frente con la del sur de Europa y sus necesidades de reconstrucción desbordan cualquier marco presupuestario conocido. De ahí que Berlín haya recuperado la idea de un estatus especial de ‘miembro asociado’, rechazada en su día por Kiev. Desde el Gobierno ucraniano se insiste en que el paso dado es ‘práctico y positivo’ y en que ‘la dirección está muy clara.
Diez candidatos llamando a la puerta y dos expedientes que ya no avanzan
En la lista hay diez nombres, pero no todos cuentan. Las negociaciones con Turquía están estancadas desde 2018 por el deterioro de la democracia y de los derechos fundamentales. Es un socio estratégico de la OTAN y, al mismo tiempo, un candidato que Bruselas no se atreve a enterrar.
Georgia está paralizada de facto por las restricciones a las libertades civiles, sin señales de reversión. Ninguna capital europea espera avances mientras el rumbo no cambie, y el expediente funciona ya como un recordatorio de que la política de vecindad también se pierde.
Serbia es el caso especial. El proceso se estancó durante años por el retroceso democrático y la falta de alineamiento con la política exterior común bajo Aleksandar Vučić. La victoria de la Lista de Estudiantes en las elecciones del 25 de octubre reabre, sobre el papel, la puerta a un acercamiento a Bruselas. El giro, eso sí, todavía no tiene traducción técnica: cada capítulo exige decisiones que Belgrado lleva una década evitando.
Y luego está la ratificación. Cada adhesión requiere el visto bueno de los parlamentos nacionales, un trámite que hasta ahora era rutina y que ha dejado de serlo. ‘Vamos a tener elecciones importantes y los partidos de la derecha populista están ganando terreno en distintos Estados’, advierte Stefan Lehne, investigador de Carnegie Europe. ‘Las perspectivas de que el proceso de ratificación salga adelante son inciertas’.
En paralelo, Bruselas estudia fórmulas para que un solo socio no pueda descarrilar un proceso entero. Hungría ha utilizado la unanimidad que rige en el Consejo de la UE para frenar decisiones sobre Ucrania, y en las capitales pequeñas ha cundido la sensación de que la regla protege más al que bloquea que al que negocia. Cambiarla exige, precisamente, la unanimidad que unos cuantos no piensan regalar.
El Eje del Poder Europeo
El mapa de posiciones es menos homogéneo de lo que sugiere el lenguaje diplomático. Berlín acepta la ampliación como necesidad geopolítica pero mira con pánico el coste agrícola y presupuestario, de ahí su coqueteo con el estatus de asociado. París nunca ha ocultado su incomodidad: prefiere reformar los Tratados antes de sumar socios, y su electorado rural es el más sensible de Europa a la competencia ucraniana. Los frugales del norte —Países Bajos, Dinamarca, Suecia, y Austria— calculan el impacto sobre la política de cohesión y sobre el Marco Financiero Plurianual, el presupuesto de siete años de la UE.
En el sur, España, Italia, Portugal y Grecia respaldan el proceso por seguridad y por mercado, pero exigen que la PAC no se encoja al repartirse entre más manos. Varsovia empuja la entrada ucraniana por razones existenciales; Budapest la frena por cálculo interno. Analizamos ese pulso como lo que es: una geometría variable en la que cada capital negocia su propia factura antes de hablar de Europa.
Para España el cálculo tiene tres capas. La primera es económica: la reconstrucción ucraniana es una oportunidad para ingeniería, ferrocarril, agua y energía, sectores donde las empresas españolas compiten bien fuera de casa. La segunda es agrícola: el cereal y el aceite ucranianos ya obligaron a Bruselas a activar salvaguardias en el pasado reciente, y un socio de pleno derecho cambia el equilibrio de fuerzas dentro del Consejo. La tercera es institucional: con 28 o 30 Estados, el peso relativo de Madrid en la mayoría cualificada (el sistema que decide la mayoría de las leyes y reparte poder por población y número de Estados) se diluye, y con él la capacidad de armar minorías de bloqueo en expedientes fiscales o energéticos.
La lectura a cinco o diez años es incómoda. Si la UE admite nuevos miembros sin reformar la toma de decisiones —votar por mayoría en política exterior, redimensionar la Comisión, ordenar el reparto de fondos—, el club ganará territorio y perderá capacidad de actuar. Ya ocurrió una vez: el boom de 2004 desembocó en el fracaso del Tratado Constitucional de 2005, con los referendos francés y neerlandés, y en una década de parálisis que solo se desatascó con Lisboa. La ampliación sin reforma previa tiene precedente, y no es un buen recuerdo.
El próximo hito es la cumbre de diciembre del Consejo Europeo, donde los líderes deberán fijar posición sobre el paquete de ampliación y sobre el método. Después llegará el informe anual de 2027, con Ucrania otra vez examinada y Montenegro ya en fase de ratificación. La ampliación, ese proyecto que parecía imparable tras febrero de 2022, se juega ahora en los detalles: una reforma judicial, un veto en Budapest, un parlamento nacional que decide convocar un referéndum. Nada de eso sale en las fotos de familia.
