Guadalajara se ha unido a las capitales de provincia donde ha caído la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) en los tribunales. Tras las ciudades de Valladolid, Badajoz y Segovia, la asociación Liberum ha logrado que la ZBE de Guadalajara también cayera y esperan que pronto lo hagan las de Oviedo y Santander por los recursos presentados y admitidos en los tribunales.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha recibió el recurso de la asociación Liberum contra la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) de la ciudad de Guadalajara, aprobada definitivamente por acuerdo del Pleno de 1 de marzo de 2024 y publicada en el BOP de Guadalajara de 8 de marzo de 2024. El ayuntamiento de Guadalajara contestó que se desestimase todo el recurso y se impusiera el pago de costas a los recurrentes.
Los denunciantes pidieron que se anulase «la Ordenanza reguladora de la zona de bajas emisiones de Guadalajara, así como el acuerdo plenario que la aprobó definitivamente». Sus alegaciones fueron:
a) Vulneración del principio de jerarquía normativa. Su razonamiento parte de que la Ley como norma de rango superior, establece que los municipios deben adoptar planes de movilidad urbana sostenible que incluyan, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones».
Sin embargo, según la demanda, el Ayuntamiento de Guadalajara no habría creado la
ZBE a través del instrumento de planificación, sino directamente mediante una ordenanza
municipal, apoyándose para ello en el Real Decreto 1052/2022. A juicio de Liberum, esta forma
de proceder «no es correcta, porque una norma reglamentaria no puede alterar ni desdibujar lo que exige una norma con rango de Ley. Desde esa perspectiva, se sostiene que la Ordenanza sería nula por haberse dictado en contradicción con una norma jerárquicamente superior», según recoge el auto.
b) Incumplimiento del procedimiento legalmente establecido. La demanda denuncia también que la Ordenanza no se elaboró siguiendo de forma regular el procedimiento que resultaba legalmente exigible. En primer término, se afirma que «no consta en el expediente administrativo el preceptivo proyecto de ZBE, entendido como documento previo y necesario para la válida implantación de la zona de bajas emisiones. La parte actora reconoce que existe una «Memoria ZBE Guadalajara 20-10-22″, pero sostiene que se documentó no puede considerarse el proyecto definitivo, sino únicamente un texto preparatorio o de trabajo, insuficiente para cumplir las exigencias del Real Decreto 1052/2022».
La demanda añade además que hubo una tramitación irregular de las enmiendas. Según
expone, en la Comisión informativa se aprobó una enmienda sin que posteriormente se emitieran los informes preceptivos de la Secretaría General y/o de la Intervención Municipal sobre el texto resultante.
También se destaca que «la propuesta de acuerdo tiene fecha anterior al debate y votación
de las enmiendas en Comisión informativa, lo que, a juicio de la parte actora, revela una
secuencia procedimental incorrecta».
Finalmente, se sostiene que el texto finalmente aprobado incorpora modificaciones
sustanciales respecto del inicialmente tramitado, sin que esas alteraciones fueron sometidas a un nuevo trámite de información pública, lo que habría impedido a los interesados formular
alegaciones sobre el texto realmente aprobado. Es decir, que nadie pudo protestar a estas nuevas modificaciones.
c) Falta de informes y memorias que la demanda considera preceptivos. Según Liberum, «no existe un análisis riguroso de costes y beneficios, ni del impacto presupuestario de la norma, ni de su repercusión sobre la competitividad, ni de las consecuencias económicas para ciudadanos, comerciantes, empresas y profesionales afectados por las restricciones».
En segundo término se alega la ausencia de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN). La demanda considera que este documento era necesario para justificar la oportunidad de la norma y evaluar adecuadamente sus efectos sobre la ciudadanía, la actividad
económica y el conjunto del municipio.
Por último, se critica el informe de impacto de género incorporado al expediente, al considerarlo excesivamente genérico meramente formal. La parte actora subraya que se informe concluye que no existe impacto de género, pese a que la propia memoria técnica de las ZBE si reconoce que existen patrones de movilidad distintos entre hombres y mujeres.
Los Vicios de fondo de la norma
Los «Vicios de fondo», se estructuran en los siguientes puntos:
a) Falta de justificación técnica y de proporcionalidad. La demanda sostiene que las restricciones impuestas por la Ordenanza carecen de una justificación técnica suficiente y no superan un juicio de proporcionalidad. Afirma, en concreto, que la única estación de medición de calidad del aire del municipio está situada fuera del ámbito de la ZBE, por lo que no existirían datos específicos que acrediten la necesidad ni la idoneidad de las restricciones precisamente en la zona afectada por la Ordenanza.
Liberum añade que no han estudiado de manera real y seria alternativas menos restrictivas a las
previsiones establecidas, como podrían ser modulaciones horarias, regímenes transitorios más
amplios o medidas graduales de menor intensidad.
Desde esa perspectiva, «la parte actora concluye que las medidas son desproporcionadas,
carecen de motivación suficiente y afectan indebidamente a la libertad de circulación, invocando
al efecto el artículo 19 de la CE», recoge el auto.
b) Vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la CE. En relación con la vulneración del principio de igualdad, alega la parte actora que la Ordenanza permite el acceso y circulación en la ZBE a vehículos cuyos titulares estén empadronados en dicha zona. La parte actora entiende que este criterio introduce una diferencia de trato injustificada, porque personas que se encuentran en una situación sustancialmente idéntica -por ejemplo, titulares del mismo tipo de vehículo- reciben un tratamiento distinto exclusivamente por razón del empadronamiento. A juicio de la demandante, ello supone una «discriminación carente de justificación objetiva y razonable».
c) Infracción de los principios de buena regulación. La demanda mantiene igualmente que la Ordenanza no respeta los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la LPAC, esto es, los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
d) Incompetencia de la Junta de Gobierno Local para modificar la ordenanza. Por último, la parte actora impugna también la disposición final primera de la Ordenanza, en cuanto prevé que la Junta de Gobierno Local pueda modificar determinados aspectos puntuales de su contenido. La demanda sostiene que esa previsión es contraria a Derecho, porque la potestad para aprobar, modificar o derogar una ordenanza corresponde exclusivamente al Pleno del Ayuntamiento, de modo que no cabe atribuir esas facultades de modificación a un órgano distinto.
Los argumentos del Ayuntamiento de Guadalajara.
La parte demandada solicitó la desestimación del recurso con expresa imposición de
costas a la parte actora, rechazando forma sistemática los distintos motivos de nulidad
formulados por la asociación actora y sosteniendo, en síntesis, que la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones de Guadalajara se ajusta plenamente a Derecho, tanto desde el «punto de vista competencial como procedimental y material».
En primer lugar, y por lo que se refiere a la alegada vulneración del principio de jerarquía
normativa, el Ayuntamiento se remite a las consideraciones generales expuestas con carácter
previo y mantiene que la actuación municipal se ha desarrollado en cumplimiento del mandato
legal establecido en la normativa estatal sobre cambio climático y movilidad sostenible. Desde
esta perspectiva, niega que la Ordenanza contradiga la Ley 7/2021, afirmando, por el contrario,
que constituye el cauce reglamentario adecuado para hacer efectiva la implantación de la ZBE en
el ámbito municipal.
En cuanto al pretendido incumplimiento del procedimiento legalmente establecido, la Administración demandada sostiene que la tramitación «seguida ha sido rigurosa y plenamente
respetuosa con la normativa de régimen local aplicable, defendiendo que se han observado los
trámites exigibles para la válida aprobación de una disposición de carácter general por parte de
una entidad local», recoge el auto.
Respecto de la supuesta insuficiencia del contenido de la denominada «Memoria ZBE Guadalajara», el Ayuntamiento afirma que tal alegación queda «desvirtuada con la simple lectura del expediente administrativo, del que, a su juicio, resulta que la documentación incorporada
satisface las exigencias legales y responde a lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021″. Frente a la afirmación de la demandante de que no existe un proceso sistemático y
estructurado de elaboración de la norma, la contestación sostiene que el procedimiento seguido es precisamente el previsto por la legislación básica del Estado y «por la normativa local de aplicación, sin que pueda exigirse un iter distinto del efectivamente observado».
En relación con la ausencia de memoria económica, el Ayuntamiento negó que tal defecto exista en los términos postulados por Liberum y, en todo caso, sostenía que no se trata de una exigencia derivada del artículo 14.3 de la Ley 7/2021 en la forma en que pretende la demanda.
Por lo que respecta a la alegada falta de competencia municipal para probar y gestionar la
ZBE, la Administración local rechaza de plano tal planteamiento sostiene que el municipio
ostenta competencias propias en materia de medio ambiente urbano, movilidad y tráfico, con
apoyo expreso, entre otros preceptos en el artículo 25 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases
de Régimen Local.
Respecto de la supuesta vulneración del principio de igualdad, «la Administración demandada niega que exista trato discriminatorio alguno y afirma que la Ordenanza dispensa un tratamiento igual a quienes se encuentran en la misma situación jurídica, diferenciando de forma objetiva entre residentes en el ámbito de la ZBE y no residentes, criterio que considera compatible con la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad».
La Sala considera que «la legislación no configura la ZBE como una mera ordenanza autónoma y
desvinculada, sino como una medida que ha de venir insertada en un PMUS y precedida de un
proyecto técnico específico. La ordenanza municipal cumple una función de desarrollo y
concreción reglamentaria, pero no puede sustituir ni al plan ni al proyecto, ni tampoco
anticiparse a ellos hasta vaciar de contenido su función propia».
El núcleo de la controversia fue para el Tribunal la «inexistencia de un PMUS previo y vigente que
contemplara la ZBE», y el motivo principal por el se estimó el recurso contencioso administrativo.
Ese dato quedó confirmado por el Ayuntamiento en sus conclusiones, al decir que el PMUS «ha sido renovado siendo aprobado definitivamente su modificación el 8 de julio de 2024″, con publicación en el BOP de 15 de julio de 2024 y en el DOCM de 17 de julio de 2024. Es decir, la propia demandada reconoce que la modificación del PMUS que incorpora la ZBE se aprobó después de la aprobación definitiva de la ordenanza, que había tenido lugar el 1 de marzo de 2024 y fue publicada el 8 de marzo de 2024».
La Sala concluye, en consecuencia, que «la Ordenanza fue aprobada sin quedar acreditada
de forma suficiente la existencia de un PMUS previo y vigente que contemplara la ZBE, lo que
priva a la disposición impugnada de su necesario soporte planificador y determina su
contradicción con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021 y con el artículo 2.2 del Real Decreto
1052/2022. Tal contradicción afecta un elemento estructural del ejercicio de la potestad
reglamentaria que conduce a la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada, al amparo del artículo 47.2 de la LPAC, por vulneración de normas de rango superior».
Por tanto, el Tribunal estimó el recurso y declaró «la nulidad de pleno derecho de la cita Ordenanza por ser contraria al ordenamiento jurídico». Contra la sentencia solo cabe recurso de casación ante la Sala tercera del Tribunal Supremo.
