Ursula von der Leyen busca un nuevo golpe de autoridad sobre la política exterior de la Unión Europea. Según ha adelantado Politico, la presidenta de la Comisión estudia crear un departamento de Asuntos Exteriores propio, una especie de ‘superdepartamento’ que absorbería competencias del actual Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el brazo diplomático que dirige la alta representante Kaja Kallas. La maniobra, que aún está en fase de evaluación, consolidaría el control de von der Leyen sobre las relaciones exteriores del bloque y dejaría a la antigua primera ministra estonia sin el músculo institucional que teóricamente le confiere el Tratado de Lisboa.
La propuesta no es improvisada. Responde a meses de fricciones soterradas entre la Comisión y el SEAE, y acaba de aterrizar en un momento de máxima división interna entre los Estados miembros sobre cómo encarar crisis como la de Ucrania o la de Irán. De hecho, el debate ha llegado tan lejos que París y Berlín ya habían tanteado una reforma radical del servicio diplomático comunitario, al que fuentes citadas por el Financial Times describen sin tapujos como «disfuncional».
El formato que maneja Bruselas pasa por fusionar las direcciones generales de Comercio y de Política Regional en un único organismo centralizado, con competencias ampliadas y reporte directo a la presidenta. De materializarse, la estructura dejaría al SEAE como un cascarón vacío, limitado quizá a la representación protocolaria y a la gestión de las delegaciones exteriores. Más de medio centenar de embajadas comunitarias en todo el mundo pasarían a depender, en la práctica, de la Comisión.
Para Kallas, que aterrizó en el cargo con la ambición de convertir a la UE en un actor geopolítico autónomo, el movimiento supone una enmienda a la totalidad de su mandato. Las relaciones entre ambas dirigentes nunca han sido fluidas, pero la ruptura se escenificó con crudeza el pasado abril, durante la operación militar de Estados Unidos e Israel contra Irán. La UE necesitó casi dos días para emitir una reacción común, y lo hizo con dos comunicados separados: uno de von der Leyen y otro de Kallas. Según la información recogida por los medios, no cruzaron una sola palabra durante todo ese fin de semana, mientras las capitales se enzarzaban en un cruce de vetos y matices que recordó a los peores momentos de la crisis de los refugiados de 2015.
La iniciativa de la presidenta también busca responder a las críticas que llegan desde Moscú, donde Kallas es percibida como una halcón irreductible. La portavoz del Ministerio de Exteriores ruso, Maria Zajárova, ha acusado en repetidas ocasiones a la alta representante de «actuar fuera de su mandato» y de haber sustituido la diplomacia por las sanciones. Paradójicamente, un debilitamiento institucional de Kallas no implica necesariamente un acercamiento a Rusia: von der Leyen ha demostrado en los últimos años un alineamiento con Washington igual de firme, aunque con un estilo menos estridente.
La pugna por el alma de la política exterior europea
El enfrentamiento entre von der Leyen y Kallas es también el reflejo de dos visiones contrapuestas sobre cómo debe funcionar la UE. El SEAE nació en 2010, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, como un intento de dotar de coherencia a una política exterior hasta entonces fragmentada entre la Comisión y el Consejo. Sin embargo, desde su creación ha vivido atrapado entre el método intergubernamental –donde los Estados miembros tienen la última palabra– y la pulsión supranacional de la Comisión, que aspira a hablar con una sola voz en nombre de los Veintisiete.
La crisis iraní de abril actuó como catalizador. Cuando los misiles estadounidenses e israelíes impactaron en suelo persa, la UE no supo articular una posición común. Estados miembros como Hungría o Austria se desmarcaron de cualquier condena, mientras que Francia y Alemania intentaron mediar sin éxito. La imagen fue la de un bloque partido en dos, y tanto la Comisión como el SEAE se culparon mutuamente de la parálisis. Von der Leyen interpretó aquel episodio como la confirmación de que el modelo actual no sirve y de que necesita un instrumento ejecutivo bajo su control directo para reaccionar con agilidad.
La disputa por la arquitectura institucional esconde una pregunta más incómoda: ¿quién se quedará con la última palabra cuando el orden internacional se tambalee?
Equilibrio de Poder
El rediseño de la gobernanza exterior tiene implicaciones que trascienden el pasillo de Bruselas. En el eje Washington-Moscú-Pekín, la lectura es dispar. Estados Unidos, sumido en plena campaña electoral para las presidenciales de 2024, valora pragmáticamente cualquier mecanismo que haga a Europa más predecible y alineada. Un control más férreo desde la Comisión facilitaría a la Casa Blanca interlocutar con un único centro de decisión, aunque también podría generar recelos si Bruselas adopta posiciones demasiado independientes en asuntos como el comercio o la relación con China. Pekín, por su parte, prefiere negociar bilateralmente con las capitales europeas, y no vería con buenos ojos una concentración de poder que dificulte su estrategia de ‘divide y vencerás’.
Para España, el pulso entre von der Leyen y Kallas tiene lecturas encontradas. El Gobierno de Pedro Sánchez ha apoyado tradicionalmente un refuerzo del papel de la Comisión en política exterior, y el propio ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel Albares, ha defendido en repetidas ocasiones la necesidad de «más Bruselas y menos egoísmos nacionales». Sin embargo, una diplomacia comunitaria demasiado dominada por la presidenta podría marginar sensibilidades mediterráneas y latinoamericanas que son estratégicas para Madrid. La frontera sur —Marruecos, el Sáhara Occidental y el Sahel— requiere matices que no siempre encajan en un discurso monolítico dictado desde un departamento centralizado. El desembarco de la Comisión en áreas como la defensa común, donde España aspira a jugar un papel relevante a través de su industria militar y de la Base Naval de Rota, añade otra capa de complejidad. Si Bruselas asume el control de los grandes expedientes estratégicos, la capacidad de Moncloa para influir en las decisiones se diluirá.
A medio plazo, lo que está en juego es la propia naturaleza del proyecto europeo. La reforma del SEAE, si sigue adelante, acelerará la tendencia hacia una Europa de círculos concéntricos: un núcleo duro de países gobernado por una Comisión fuerte y un anillo exterior de Estados que se resisten a ceder soberanía. El precedente de la crisis de la deuda de 2011 —cuando se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad sin pasar por el Parlamento Europeo— demuestra que los grandes saltos institucionales suelen consumarse en momentos de tensión, con procedimientos de urgencia y escaso debate público. El horizonte de 2027, cuando finaliza el actual marco financiero plurianual, aparece como la próxima ventana de oportunidad. Para entonces, von der Leyen podría haber conseguido lo que ningún presidente de la Comisión ha logrado desde Jacques Delors: una política exterior común con músculo ejecutivo y sin los frenos del Consejo.
La alta representante, mientras tanto, se aferra a su mandato. Pero los pasillos comunitarios ya asumen que, con o sin nuevo departamento, Kallas ha perdido la batalla. La cuestión ya no es si habrá reforma, sino quién controlará los resortes cuando esta llegue. Y, a juzgar por los movimientos de las últimas semanas, la respuesta apunta a una sola dirección: el despacho de la decimotercera planta del Berlaymont.
